
André Leirner redigiu o importante texto informativo, que pode ser lido a seguir, sobre o tema do Orçaemnto Participativo e da Representação Municipal, por meio deados Conselho de Representante.
André é Arquiteto e membro eleito do Conselho de Representantes da Cidade de São Paulo, além de membro do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento — CEBRAP.
Além das informações, apresentadas de modo sério, prático e de fácil compreensão, o texto traz links úteis para documentos, videos e outras fontes relevantes.
Acompanhe a seguir e desperte seu desejo de participar da vida política democrática, e, de modo inteligente, de fazer mais pela cidade e compartilhar seus sonhos de uma vida melhor, adquirindo capacidade e poder de os realizar, junto com os demais cidadãos e cidadãs..
Escutando a População Por Meio Dos Conselhos Participativos Municipais
CICLO ORÇAMENTÁRIO MUNICIPAL 25–28: ENTENDENDO AS ETAPAS DA PARTICIPAÇÃO
- PREÂMBULO:
Olá, a participação no orçamento está aí! Contribua no PdM, LOA, LDO e no PPA! Participe do OP através do Orçamento Cidadão!
Se você quer entender essa sopa de letrinhas e contribuir ao orçamento, esse guia é para você! Nele, explicamos as principais etapas do orçamento municipal, a sua base legal, e o que deve ser feito por CPMs e cidadãos em cada etapa.
Esse guia foi feito pela Rede Nossa São Paulo em conjunto com o EscutaSP, e foi revisado por técnicos da Escola Superior do Tribunal de Contas de São Paulo e por magistrados do Tribunal de Justiça de São Paulo. Foi elaborado para dar clareza e tranquilidade ao processo participativo, e o seu conteúdo tem respaldo em lei.
Participe para fazer uma São Paulo mais justa e menos desigual!
- O que vamos abordar:
- Do Papel dos CPMs e da Incidência Popular no Orçamento Municipal
- Do Programa de Metas
- Do Orçamento Cidadão
- DO PAPEL DOS CPMS E DA INCIDÊNCIA POPULAR NO ORÇAMENTO
- Da Lei Orgânica Do Município — LOM
Art. 9º — A lei disporá sobre: I — o modo de participação dos Conselhos, bem como das associações representativas, no processo de planejamento municipal e, em especial, na elaboração do Plano Diretor, do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual; II — a fiscalização popular dos atos e decisões do Poder Municipal e das obras e serviços públicos; III — a participação popular nas audiências públicas promovidas pelo Legislativo ou pelo Executivo. (…)
Art. 55 — Aos Conselhos de Representantes compete, ALÉM DO ESTABELECIDO EM LEI, as seguintes atribuições: I — Participar, em nível local, do processo de Planejamento Municipal e em especial da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal, bem como do Plano Diretor e das respectivas revisões; (…) III — encaminhar representações ao Executivo e à Câmara Municipal, a respeito de questões relacionadas com o interesse da população local.
Art. 138 — Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pela Câmara Municipal, na forma do Regimento Interno. § 1º — Caberá à Comissão de Finanças e Orçamento: II — examinar e emitir parecer sobre os planos e programas municipais e setoriais (…) e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. § 2º — As emendas serão a. apresentadas na Comissão de Finanças e Orçamento, que sobre elas emitirá parecer, e b. apreciadas (…) pelo plenário da Câmara Municipal.(…) § 6º — Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviadas pelo Prefeito à Câmara Municipal, nos termos da lei, e nos seguintes prazos: I — Diretrizes orçamentárias: 15 de abril; II — Plano plurianual e orçamento anual: 30 de setembro. (…) § 10 — O projeto de lei do plano plurianual encaminhado à Câmara Municipal no prazo previsto no inciso II do § 6º deste artigo será votado e remetido à sanção até 31 de dezembro.
- Da Lei 13.881/2004: Institui o Conselho De Representantes
Art. 9º São atribuições do Conselho de Representantes: I — Elaborar o seu Regimento Interno de trabalho; II — Enviar à Câmara Municipal, particularmente à Comissão de Finanças e Orçamento, parecer sobre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária e a Prestação de Contas Anual do Poder Executivo, inclusive quanto à efetividade dos resultados alcançados com base nas metas estipuladas no processo de planejamento orçamentário;
- Da Lei 15.764/2013: Institui os Conselhos Participativos Municipais
Art. 35. Os Conselhos Participativos Municipais têm as seguintes atribuições: II – Desenvolver ação integrada e complementar às áreas temáticas de conselhos, fóruns e outras formas de organização e representação da sociedade civil e de controle social do poder público (…);
Notar que:
O exame desse marco legal nos permite afirmar que é atribuição dos CPMs promover a integração dos espaços de participação, consolidar propostas e encaminhar emendas orçamentárias à comissão de finanças e orçamento da câmara.
- Do Ciclo Orçamentário e de Planejamento, e suas etapas de participação
Para entender o ciclo orçamentário e de planejamento é preciso inicialmente conhecer seus componentes. São eles:
- LOM – LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO: vigente desde 1990, é a lei que rege a ordenação política municipal;
- CPM — CONSELHO PARTICIPATIVO MUNICIPAL: conjunto de pessoas eleitas para representar o território de uma subprefeitura frente ao poder público municipal. Foi estabelecido pela LOM, inicialmente como Conselho de Representantes.
- PdM — PROGRAMA DE METAS: é a primeira peça do Orçamento Público de um governo. É um documento que reúne os compromissos ambientais e sociais de um governo e seus indicadores de desempenho.
- PPA — PLANO PLURIANUAL: peça do Orçamento Público que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para um período de quatro anos. Serve de base para a elaboração da LDO e LOA.
- LDO – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: é um documento que estabelece as prioridades orçamentárias do governo para o ano seguinte. Ela orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). É realizado anualmente, portanto.
- LOA — LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL: é a lei que define as receitas e despesas de um governo para um ano fiscal.
- ORÇAMENTO CIDADÃO: é um instrumento de planejamento e gestão da política urbana que destina montante limitados de recursos por subprefeitura.
- PLANO REGIONAL E PLANO DAS SUBPREFEITURAS: instrumentos de planejamento e gestão da política urbana que têm como objetivo detalhar as diretrizes de desenvolvimento territorial de cada subprefeitura, articulando as políticas setoriais e questões urbanístico-ambientais.
- PLANO DE BAIRRO: detalham o Plano Regional e das Subprefeituras em âmbito local.
Esses componentes, por sua vez, estão configurados em lei em forma de um sistema, uma arquitetura correspondente ao modelo de Marco Lógico, ou Matriz Lógica, comumente utilizado por agências de desenvolvimento para desenhar políticas públicas[1]. Essa arquitetura parte da elaboração de metas de desempenho, para então definir ações para seu cumprimento e atividades correspondentes para a sua realização. O diagrama abaixo ilustra essa organização para o quadriênio de 2025–2028.
Diagrama 1: Organização do Planejamento Municipal (ilustração do autor)
Por sua vez, as etapas iniciais de participação, do período abril a maio, são as seguintes:
Diagrama 2: Etapas Preliminares do Planejamento Municipal e meios de apresentação de demandas populares (ilustração do autor)
- Do comunicado 1360075 (07/03/2025) e o Decreto 59.574/2020
O comunicado 1360075 da PMSP, em acordo com o decreto 59,574/2020, comenta que as contribuições ao orçamento serão feitas por audiências públicas entre de 7 de Abril a 11 de maio, e estabelece normas de participação dos CPMs para o envio de propostas para Programa de Metas, LOA, LDO e PPA.
Como apontado acima, (i) as datas de submissão de propostas do PdM é abril, e LOA e PPA tem datas diferentes, por lei, daquelas apresentadas pela prefeitura e (ii) o decreto estabelece as atribuições mínimas de participação, mas não suficientes.
O regime participativo não está restrito a essas audiências públicas, portanto. É possível, e desejável, apresentar contribuições à LOA e PPA em outros momentos.
Para o programa de metas e para o orçamento cidadão, contudo, o momento é agora!
- Da livre associação e realização de reuniões e atos
Se os CPMs estabelecerem um calendário participativo diferente daquele proposto pela PMSP, é preciso tomar cuidado: a Portaria Nº 002/SMSUB-SERS/2020 determina que perderá o mandato o Conselheiro que: “e – convocar reuniões ou praticar outros atos sem o conhecimento e autorização do Coordenador do Conselho Participativo Municipal da Subprefeitura “. É preciso combinar isso com o coordenador e constar em ata, o processo participativo sendo realizado, portanto.
- Da participação popular e da sociedade civil em geral
A sociedade civil e o cidadão pode participar desse processo de algumas maneiras: (i) comparecendo às audiências públicas do seu bairro e conversando com seus Conselheiros Participativos, e (ii) por meio do aplicativo participe +.
- DO PROGRAMA DE METAS (R$ 40 BILHÕES DE INVESTIMENTO EM 4 ANOS)
O projeto de lei que deu origem ao Programa de Metas foi criado pela Rede Nossa São Paulo, com a participação de seu Grupo de Trabalho Democracia Participativa, e aprovado de forma unânime, foi incluído na Lei Orgânica Municipal em 2008.
O Programa de Metas é a primeira peça do Planejamento Orçamentário Municipal. É nele que são descritos os OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE GOVERNO.
Pela lei, a caminho para ouvir a população sobre o Programa de Metas é o Conselho Participativo Municipal — CPM. É por meio desses conselhos que os bairros poderão avaliar necessidades prioritárias e apresentar propostas ao Programa de Metas. O Programa de Metas é uma lei que detalha as prioridades de desenvolvimento de um governo. É um compromisso público assumido por governos municipais em todo o Brasil.
Nele, são estabelecidos os objetivos a serem alcançados pelo governo e o impacto esperado dessas ações. É por meio dele que a sociedade pode conferir quanto das suas necessidades e desejos serão contemplados no orçamento público, melhorando a cidade como um todo e em cada região.
Até setembro, o PPA, poderá receber propostas, mas só aquelas coerentes com as metas estabelecidas no Programa de Metas que estamos revisando agora!
É sabido que a gestão municipal ainda nega à maior parte da população o acesso a bens e serviços públicos, que continuam concentrados nas áreas mais ricas da cidade. Por isso, é necessário exigir que o Programa de Metas promova igualdade e a justiça social, distribuindo recursos, bens e serviços de forma a reduzir as grandes desigualdades territoriais e sociais que perduram na cidade.
- Este são os montantes previstos no Programa de Metas
- A próxima etapa da participação é a contribuição ao Programa de Metas. O QUE FAZER?
Estes são o documento do Programa de Metas apresentado pela Prefeitura e, grosso modo, o Orçamento Municipal:
- Esta é a proposta da Rede Nossa São Paulo:
O comunicado 1360075 (07/03/2025) da PMSP, em acordo com o decreto 59.574/2020, comenta que as contribuições ao orçamento serão feitas por audiências públicas entre de 7 de abril a 11 de maio.
Um dos documentos que receberá contribuições é o Programa de Metas da PMSP. Nas audiências, vamos propor mudanças ao seu texto. Para isso, use os documentos acima elencados para realizar debates e elencar prioridades para a cidade como todo! Convide a população e organizações da sociedade civil para construir um orçamento!
Ao fim, as sugestões de alteração do texto do documento do Programa de Metas devem constar em ata e ser aprovadas pelo pleno do CPM da sua subprefeitura. Isso inclui registrar em ata a presença de todos, CPMs e sociedade civil, presentes. Esse documento deverá ser apresentado na audiência pública da sua subprefeitura.
Veja a seção links úteis no final desse texto para acessar toda documentação de referência.
- Uma Observação
Perceba que muitas das metas elencadas no Programa de Metas 2025–2028, apresentadas pela PMSP, são AÇÕES, e não OBJETIVOS DE IMPACTO. Ou seja, o Programa de Metas da PMSP precisa apresentar METAS DE DESEMPENHO, e não AÇÔES, simplesmente. Isso pois AÇÕES sem contexto tem valor relativo.
O documento muitas vezes não apresenta objetivos estratégicos, metas de desempenho, e tampouco referencial inicial de medição para cada meta (linha de base). Só inclui o indicador da meta, de maneira genérica, sem valores de referência de onde estamos e aonde queremos chegar.
Você, como CPM, deve estar se perguntando: como tomar uma decisão, dessa maneira?
A ação proposta atende à que finalidade social e/ou ambiental? Qual seu objetivo?
Que problema social e/ou ambiental deve resolver? Como este problema está sendo mensurado? O investimento atual é maior ou menor do que o do governo passado? Esse problema está melhorando? Em quanto? Como monitorar avanços? E o desempenho da política?
Há algumas coisas a fazer, nesse caso:
- Questionar a prefeitura sobre objetivos estratégicos de uma meta que estiver em dúvida, em ata, para instruir processo legal (é seu direito). Você pode, inclusive, pleitear retirar uma meta com esse argumento;
- Adotar sugestões existentes no documento da Rede Nossa São Paulo, ou propor algo igualmente embasado;
- Consultar conselhos de Habitação, Saúde, Educação, Idoso, Criança e Adolescente, CADES, entre outros, sobre ações e metas de interesse do conselho e do território;
- Falar com colegas e demais conselhos, tirando dúvidas e combinando ações conjuntas;
- Combinar com antecedência como serão apresentadas as várias sugestões ao PdM em plenário!
E lembre-se: registre todas suas sugestões em ata para instruir processo legal (é seu direito)!
- DO ORÇAMENTO CIDADÃO (R$ 10 MILHÕES/SUBPREFEITURA, POR ANO)
Orçamento Cidadão é um instrumento de planejamento e gestão da política urbana que destina montante limitados de recursos por subprefeitura. Serão R$ 10 milhões por subprefeitura, e um limite de até 15 propostas por sub, sendo 10 realizadas por CPMs e 5 pela sociedade civil. As propostas devem ser feitas pela plataforma Participe +, e contar com pelo menos 20 votos para ser analisadas.
São 5 etapas para você ter sua proposta aprovada
- Propostas da População
- Análise e priorização pelos Conselhos Participativos Municipais
- Avaliação técnica da Prefeitura
- Votação Popular (via Participe +)
- Inclusão na Lei Orçamentária Anual – LOA 2026
As etapas 1 e 2 acontecem entre 7/4 e 11/5! Mais detalhes podem ser encontrados no vídeo, clicando, aqui.
- CONSIDERAÇÔES FINAIS
A etapa de participação atual é importante para o Programa de Metas e para o Orçamento Cidadão. As demais peças do Orçamento, LOA, LDO, e PPA, poderão receber aportes participativos no decorrer do ano, está em lei.
Seguem as datas limites para cada etapa:
O Orçamento Cidadão tem um limite de R$ 10 milhões por subprefeitura. Apesar de 320 milhões ser um bom valor, nesse programa ele é pulverizado por 32 subprefeituras. Pulverizado pois esses 10 milhões, por sua vez, atendem até 15 propostas, cujo valor, portanto, é abaixo de um milhão. Então são 320 pequenas obras.
Se você precisa de um equipamento de saúde, uma escola, pavimentação, drenagem, etc., você terá que solicitar isso no PPA, que será realizado de maio a setembro. Até setembro iremos construir um PPA territorializado, onde você poderá alocar todas as necessidades que precisa, e terá o orçamento municipal todo a sua disposição. Essa proposição, por sua vez, será levada a câmara municipal, onde o PPA será aprovado até o fim do ano.
Por hora, para dar consistência ao PPA, é possível elencar os objetivos dessa gestão. Para tal, é possível contribuir com o Programa de Metas.
Acesse a documentação de referência, abaixo:
- Links Úteis
- LEGISLAÇÃO
LOM – Lei Orgânica do Município
- DOCUMENTOS
PdM — Programa de Metas 2025
Sugestões da Rede Nossa São Paulo ao Programa de Metas
- Quem somos
O Grupo de Trabalho Democracia Participativa, GTDP, integra a Rede Nossa São Paulo e reúne entidades, cidadãos e cidadãs visando refletir e promover, aprimorar e divulgar diferentes possibilidade de participação d população paulistana no governo da cidade.
Desde sua criação, o GTDP atuou em prol da efetiva participação social na vida pública do município, seja buscando incidir na elaboração de leis, seja em sua implementação concreta. Tem se dedicado especialmente no fortalecimento dos Conselhos, instância que passou a ser reconhecida a partir da Constituição de 1988, mas que carece de muito apoio para se firmar como representante da sociedade civil.
Foi resultado dessa luta, a implantação do Conselho de Representantes — CR, previsto na Lei Orgânica do Município juntamente com as subprefeituras, e criado em 2004. Tendo tido sua constitucionalidade questionada, o CR teve constitucionalidade reconhecida pelo STF no ano de 2020.
O GTDP apoiou o Conselho Participativo Municipal – CPM, criado provisoriamente pelo Município em 2013, no período de julgamento da constitucionalidade do CR, colaborando com seus processos eleitorais, chamando a população a participar, eventualmente questionando a municipalidade, para o fortalecimento dessa forma de participação social.
Importante destacar também a decisiva participação do GTDP na exigência legal para o Município de São Paulo da elaboração de um Programa de Metas, acima mencionado. O Programa é elaborado a cada quatro anos, mas pode e deve ser monitorado pela população.
A atuação do GTDP se desdobra a partir dessa perspectiva, sempre no intento de preservar direitos sociais e criar mecanismos para espelhar as necessidades e anseios dos cidadãos frente ao governo municipal e à cidade como um todo.
- Expediente
São Paulo, 08/04/2025
Esse documento foi elaborado por André Leirner, CPM Titular de Pinheiros 25–26, arquiteto, e membro do Grupo de Trabalho Democracia Participativa da Rede Nossa São Paulo e do Núcleo Democracia e Ação Coletiva do CEBRAP.
Colaboraram para a elaboração e revisão desse documento:
Alfredo Attié: Tribunal de Justiça de São Paulo/Academia Paulista de Direito
André G. da Costa: Coordenador de Pós Graduação da Escola do Tribunal de Contas de São Paulo
Caci Amaral: GTDP, Comissão de Justiça e Paz
Jorge Kayano: GTDP, Instituto Pólis
Og Roberto Dória: GTDP, CPM Titular Pinheiros 2025–2026
Para mais informações, escreva para
institucional@cidadessustentaveis.org.br,
ou acesse
escuta são paulo e entre em contato pelo formulário desse site.
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[1] Baccarini, David. “The logical framework method for defining project success.” Project management journal 30, no. 4 (1999): 25–32.