O Déficit Democrático do BNDES
Raymundo Magliano Filho
“Em meio a tantos escândalos em nosso noticiário, muitos dos quais relacionados ao BNDES, é de conhecimento comum que seus investimentos representam uma vergonha para este país. Essa constatação, no entanto, precisa ser objeto de reflexão. Se a atual prática política em torno do BNDES vem contribuindo para que suas ações sejam cada vez mais questionadas, a atitude diante disso poderia levar em consideração as causas que levaram à cooptação política do banco, questionando então que outro caminho poderia ser construído para que o BNDES pudesse de fato contribuir para o desenvolvimento econômico e social do país.
Para tanto seria necessário questionar: para que serve o BNDES? Tradicionalmente, ele vem sendo visto como um banco econômico. No entanto, para respondermos à primeira pergunta é necessário observá-lo como uma instituição. Uma vez que o referido banco seria responsável pelo desenvolvimento econômico e social do país, como então compreender a articulação entre BNDES e democracia? Esse raciocínio permite precisar um pouco mais a indagação inicial, aparando as arestas daquela que parece ser a questão-chave deste livro: qual é, então, a função democrática do BNDES enquanto instituição e como esta construção teórica pode ser praticada?
Aqui é preciso, uma vez mais, diferenciar o que se considera democracia daqueles interesses políticos que não são necessariamente democráticos. Assim, por democracia entende-se, como dizia Bobbio, o governo público em público, isto é, a articulação produtiva entre acesso, visibilidade e transparência, fundamentais para que as instituições possam ser a base da construção de uma sociedade mais igualitária. Isso significa compreender nossas instituições sociais a partir dos ideais democráticos destacados, notadamente, aquele referente à necessidade de participação da sociedade civil nas instituições como forma de fortalecimento da democracia representativa. A partir dessa formulação, podemos compreender melhor a pergunta formulada no parágrafo anterior: se o BNDES é uma das instituições mais importantes para o desenvolvimento econômico e social, então devemos questionar até que ponto sua estrutura está permeada pelos valores de transparência, visibilidade e acesso.
A resposta evidentemente é: não há atualmente qualquer vínculo democrático nas estruturas do BNDES: em que pese a sociedade civil ser a principal fonte de arrecadação do banco, ela definitivamente não é prestigiada, pois além de não receber o retorno econômico e social prometidos, ela encontra-se desprovida de meios democráticos para exercer o controle público sobre a referida instituição. Se a sociedade civil (o conjunto de relações entre indivíduos, grupos e classes sociais que se desenvolvem à margem das relações de poder que caracterizam as instituições políticas)1 não participa dos processos deliberativos, como saber o que o BNDES realmente faz? Quais critérios orientam a seleção de financiamento? Quem controla os controladores?
A solução democrática dessas questões só pode estar no afastamento da esfera do segredo que hoje serve como propulsor das atividades do BNDES, permitindo que essa instituição seja inclusiva ao garantir a discussão e a participação pública sobre as metas a serem perseguidas, de tal forma que a sociedade civil possa participar, por exemplo, de seu comitê de orçamento.
É em razão desses déficits que parece ser oportuno dizer que esse banco vem atuando como instrumento de poder não democrático, como os jornais incansavelmente noticiam. Ora, o BNDES não só não é aberto à sociedade civil, como também a enlaça e oculta informações referentes ao endereçamento dos recursos públicos. Ou seja, não há visibilidade e transparência, muito menos acesso, o que dificulta a observação da função democrática dessa instituição que poderia contribuir, como também dizia Bobbio,2 para a efetivação das promessas não cumpridas da democracia, notadamente, aquela referente à visibilidade do poder. Consequentemente, o aspecto de legitimidade do BNDES parece cada vez mais fragmentado, e isso porque o banco, que poderia ter sido capaz de empreender uma verdadeira revolução cultural dos valores, tal como destacado na primeira parte deste livro, acabou incorporando em suas estruturas o sentido da colonização ibérica, tornando-se míope às reivindicações democráticas e buscando somente uma pseudomodernização econômica enlaçada pelo Estado.
No entanto, isso não significa que o BNDES atue ilegalmente. É razoável supor que suas ações e deliberações são pautadas pelo respeito à lei. Mas isso não quer dizer que essas ações possam ser consideradas legítimas, isto é, que respeitem os requisitos do diálogo e acesso, fundamentais para o exercício democrático de uma instituição que se vale do dinheiro do contribuinte.
Dito isso, é importante destacar a falta de análises sobre as relações entre crescimento econômico e desenvolvimento social. O BNDES, em seu discurso oficial, articula dois componentes sem perceber que o crescimento econômico não leva necessariamente ao desenvolvimento econômico-político-social. Esse é mais um déficit atual das análises que costumeiramente são feitas sobre o banco. Pode parecer natural que aqueles que escrevem e discutem sobre o BNDES desenvolvam, sempre e cada vez mais, análises econômicas do tema. Uma enxurrada de números, tabelas, gráficos comparativos e todos os mecanismos contábeis necessários enfileiram-se prontos para questionar que economicamente um determinado aspecto não é viável, que pragmaticamente os desenvolvimentos analisados não são sustentáveis e que, no final da conta (que nunca fecha), existem mais perdas do que ganhos. Ou seja: insere-se uma instituição social em uma linguagem econômica que, longe de contribuir para a análise dos diversos significados que o BNDES poderia ter, aprisiona a temática num profundo economicismo. Por isso compreendemos a instituição desde uma perspectiva social, isto é, enquanto busca pelo consenso acerca dos fins e dos critérios institucionais através do diálogo e da participação, e não somente como instituição formal, isto é, abarcada pela legalidade. Daí a preocupação constante de questionar a legitimidade da legalidade.
Nesse contexto, é oportuno aprofundar aquela constatação inicial: a atual estrutura político-social desse banco faz com que os objetivos oficiais declarados de contribuir para acelerar o desenvolvimento econômico e social sejam transformados em objetivos reais de fortalecimento do Estado, principalmente de um partido político. Em outras palavras: o BNDES contribui, hoje, para o fortalecimento da partidocracia por meio de contínuos enlaçamentos à sociedade, intensificando a dependência social frente ao Estado em detrimento da autonomia daquilo que um dia foi considerado sociedade civil.
É para este sentido (ibérico) de modernização do Brasil que o BNDES atual contribui: Estado forte que deveria garantir o progresso social, político e ético, sem espaço para a reflexão referente ao papel da cidadania neste cenário. No entanto, como bem insistia Hannah Arendt, precisamos reivindicar a articulação entre pensar e agir. E aqui entra em cena um outro BNDES, ainda possível. Como já destacado, essa instituição poderia ter praticado uma verdadeira mudança dos valores sociais atrelados àquela concepção de modernização no interior dos muros do Estado. Isto é, uma vez destacado o contexto mencionado, o diagnóstico conjuntural descrito possibilitaria uma efetiva alteração da realidade, tal como receitava Antonio Gramsci, fazendo com que esse “aclamado” banco fosse um verdadeiro catalisador de uma revolução silenciosa dos valores culturais. O BNDES poderia ter rompido com o sentido da colonização ibérica, auxiliando a sociedade civil a emancipar-se do Estado, favorecendo uma mudança cultural do empresário brasileiro, historicamente laçado (para não dizer preso) às amarras estatais.
O BNDES perdeu a oportunidade de ser um celeiro de lideranças empresariais nacionais, ao mesmo tempo que se desvirtuou dos objetivos sociais oficialmente propagandeados, fortalecendo assim os valores de submissão ao poder estatal. Se por um lado as análises feitas no decorrer do livro demonstram como a seletividade do BNDES afasta‑o do discurso de suposta legitimidade, servindo muito mais para fins políticos de agigantamento estatal, por outro é importante apresentar desde logo ao leitor uma alternativa para esse obscuro cenário.
E é aqui que se faz necessário expor um exemplo da falta de relação de reciprocidade entre instituição e sociedade civil, e como isso pode ser prejudicial. Trata-se de apresentar, como será feito, a relação entre BNDES e mercado de capitais, de tal forma que o fortalecimento deste seja incluído como objetivo do banco, isto é, como objetivo que proporcionaria um fortalecimento da sociedade civil. Uma vez que a sociedade civil não deve ser compreendida como algo contraposto ao Estado, já que este é um desenvolvimento daquela, entende-se que investir no mercado de capitais é uma maneira de, ao permitir um maior controle social da empresa, estimular justamente o fortalecimento da civilidade, permitindo a inclusão social dos trabalhadores para que eles possam usufruir dos frutos do desenvolvimento econômico, isto é, fazendo com que a sociedade civil seja protagonista da exigência de transparência essencial à democracia, como defendia Norberto Bobbio.
Aqui está a função transformadora do mercado de capitais: tornar empresas eficientes, visíveis e transparentes, uma vez que os acionistas controlariam as empresas, favorecendo assim a dimensão pública desse controle. Se desenvolver o mercado de capitais é fortalecer a sociedade civil, oxigenando a democracia pela pluralidade e permitindo que decisões fundamentais que vinculam a todos sejam objeto de apropriação do cidadão, é essencial então perceber que o BNDES, ao privilegiar obscuros investimentos no exterior, e não no mercado de capitais, acabou servindo como instrumento de fortalecimento de um partido político, em detrimento do desenvolvimento econômico e social de nosso país, isto é, ele rompeu com a relação de reciprocidade entre sociedade civil e instituições já apresentada. Por isso é imprescindível que as análises econômicas acerca do BNDES sejam enriquecidas pelos questionamentos sociais referentes à legitimidade dessa instituição.
Tratar-se-ia, então, de articular a função democrática do BNDES com a função transformadora do mercado de capitais. O desafio está em romper os muros do Estado que se fortalece mediante a fórmula “X‑tudo” do BNDES, como será demonstrado. A profundidade dessas análises pode ser verificada, cumpre enfatizar, quando se comprova a ausência de participação da sociedade civil em todos os 18 comitês que compõem a estrutura do BNDES, o que permitiu uma prática política do segredo que, além de excluir o interesse nacional, favoreceu uma política de “campeões nacionais” em detrimento dos pequenos e médios empresários.
Por fim, algumas últimas palavras são necessárias. As reflexões que constituem esta segunda parte do livro têm origem no diálogo, no debate, e isso deve ser enfatizado. Como dizia Bobbio, o aspecto fundamental da democracia está no diálogo em público, na disposição para deixar-se convencer pelos argumentos do outro, no jogo dialógico tolerante e isento de vontades de verdade (e de poder, evidentemente). Grande parte deste livro é fruto de entrevistas com diversas pessoas que conhecem a fundo o BNDES. Elas observaram essa instituição somente com as lentes da economia, compreendendo‑o como um banco econômico. Isso sem dúvida é importante. No entanto, como destacado, busca-se aqui enriquecer essas análises a partir da compreensão do BNDES como instituição social, o que nos permite analisar os motivos pelos quais o caráter democrático está atualmente ausente e propor alternativas para essa situação.
O objetivo final dessas reflexões seria, então, muito singelamente, contribuir para um debate público sobre qual caminho esse banco dever trilhar para que o Brasil possa vencer as fronteiras da exclusão social, econômica e política, fundamentais para que o BNDES auxilie a cumprir as chamadas “promessas não cumpridas da democracia”.
________________________________
1 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino (orgs.), Dicionário de política, 12. ed., Brasília, Editora Universidade de Brasília, 2004, p. 1.210.
2 Norberto Bobbio, O futuro da democracia, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 2000, p. 34
(Texto extraído de seu livro Um Caminho para o Brasil: a Reciprocidade entre Sociedade Civil e Instituições, São Paulo, Editora Contexto, 2017)